Sdílený úředník

Od 1. ledna 2025 umožňuje novela zákona č. 196/2024 Sb. (§ 53e zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) rozšíření působnosti tzv. sdíleného úředníka i na správní agendy pověřených obecních úřadů (POÚ), dále pak na agendy stavebních úřadů a matrik. Tato legislativní změna tedy rozšiřuje možnosti meziobecní spolupráce ve veřejné správě a umožňuje využít kapacity společenství obcí jako efektivního správního centra i v oblasti výkonu specializovaných správních agend.

To znamená, že společenství obcí může prostřednictvím svých zaměstnanců zajistit výkon těchto správních činností pro více obcí najednou, a to jak v rámci jednotlivých pověřených obecních úřadů, tak i stavebních a matričních úřadů. Tento postup výrazně zvyšuje efektivitu a odbornou kvalitu výkonu veřejné správy v menších či personálně oslabených obcích, které samostatné zajištění těchto agend nemají kapacitně nebo ekonomicky efektivně vyřešeno.

Zákon však nijak nemění výhradní působnost příslušných obecních úřadů, stavebních úřadů či matričních úřadů jako orgánů veřejné správy. Sdílený úředník vykonává činnosti výhradně na základě pověření a v rámci kompetencí příslušného úřadu, pro kterého danou agendu vykonává.

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, v § 53e stanoví, že výkon správních činností může obec zajišťovat prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, jehož je členem, na základě stanov společenství a dohody mezi společenstvím obcí a členskou obcí. Zákon zároveň nijak nedefinuje formu této dohody.

Z výkladu tohoto ustanovení, a především z důsledné analýzy jeho systematického a teleologického zařazení, vyplývá, že cílem zákonodárce nebylo zavést další typ veřejnoprávní smlouvy podle správního řádu, ale umožnit pružné a prakticky realizovatelné zapojení sdíleného úředníka do výkonu správních činností v rámci existujícího institucionálního rámce společenství obcí.

Zákonem požadovaná „dohoda mezi společenstvím a obcí“ tak nemá povahu dvoustranného právního aktu ve smyslu veřejnoprávní smlouvy dle § 159 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Nejedná se o přenesení působnosti, nezakládá se nový subjekt výkonu veřejné moci a obec nadále zůstává vykonavatelem správních činností. Společenství obcí poskytuje pouze odbornou a personální kapacitu (zaměstnance) pro výkon konkrétních úkonů jménem obce.

Vzhledem k výše uvedenému lze dospět k závěru, že:

• není nutné uzavírat samostatnou písemnou smlouvu mezi obcí a společenstvím,
• postačuje faktické ujednání mezi obcí a společenstvím o konkrétním zapojení sdíleného úředníka v dané věci (např. na základě žádosti obce a potvrzení kapacity úředníka ze strany společenství).

Z hlediska právní jistoty, transparentnosti a rovného přístupu všech členských obcí je však vhodné, aby společenství obcí předem stanovilo jednotná pravidla a podmínky výkonu těchto činností prostřednictvím vnitřního předpisu, který schválí shromáždění starostů nebo jiný podle stanov příslušný orgán.

Takový předpis:

1. konkretizuje organizační a finanční podmínky využívání sdíleného úředníka,
2. zajišťuje předvídatelnost a rovnost pro všechny členské obce,
3. umožňuje pružné poskytování služeb bez zbytečné administrativní zátěže,
4. vytváří oporu pro následné úkony (vyúčtování, plánování, odpovědnost, kontrolu atd.).

Tímto způsobem dochází k efektivnímu propojení zákonné možnosti výkonu správních činností prostřednictvím sdíleného úředníka s praktickým fungováním meziobecní spolupráce v rámci institucionálního rámce společenství obcí.

Zaměstnanec společenství obcí v případě, kdy bude vykonávat správní činnosti pro zapojené obce, se považuje za úředníka obce a platí pro něj obdobná pravidla a požadavky (např. co se týká odbornosti a vzdělávání) jako na úředníky obcí, zejména povinnosti dle § 16 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků (dále jen “zákon o úřednících ÚSC”). Stejné jsou tedy i předpoklady pro vznik pracovního poměru podle § 4 zákona o úřednícícíh ÚSC.

Rovněž v otázkách odborné způsobilosti se na sdíleného úředníka pohlíží obdobně jako na úředníka územního samosprávného celku, tedy včetně vstupního a průběžného vzdělávání a zkoušek odborné způsobilosti. V případě sdílených úředníků společenství obcí však není možné uplatnit výjimku podle § 21 odst. 4 zákona o úřednících ÚSC, tedy prokázání kvalifikace zkouškou pro úředníky obcí se základním rozsahem výkonu přenesené působnosti (tzv. průřezová ZOZ).

Sdílený úředník je stejně tak povinen si prohlubovat kvalifikaci účastí na vstupním, a průběžném vzdělávání a při přípravě a ověření zvláštní odborné způsobilosti ve smyslu § 18 zákona o úřednících územních samosprávných celků, přičemž mu je společenství obcí povinno zajistit prohlubování kvalifikace ve smyslu § 17 zákona o úřednících územních samosprávných celků.

Kvalifikace lze stejně jako u úředníků ÚSC nahradit uznáním rovnocennosti dosaženého vzdělání v souladu s vyhláškou č. 414/2024 Sb., o rovnocennosti vzdělání úředníků územních samosprávných celků. 

Sdílenému úředníkovi, jenž je zaměstnancem společenství obcí, náleží za práci mzda. Sdílený úředník společenství má sice dle ustanovení § 53e zákona o obcích postavení úředníka územního samosprávného celku zařazeného do obecního úřadu, tato úprava se však netýká odměňování. Směrodatné je v tomto ohledu ustanovení § 109 odst. 3 zákoníku práce obsahující taxativní výčet zaměstnavatelů, jejichž zaměstnancům náleží za práci plat. Svazky obcí, resp. společenství obcí, tento výčet nezahrnuje.

V otázkách pracovní doby a odměny za práci se uplatní v plné míře smluvní volnost zaměstnance a zaměstnavatele v mantinelech zákoníku práce. Referenčním rámcem samozřejmě může být pro společenství při stanovení výše platů úředníků dle nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací, platí však, že lze výši mzdy stanovit libovolně. Neurčitým zákonným limitem je pak vždy také kritérium hospodaření společenství s péčí řádného hospodáře. Pracovní náplň sdíleného úředníka zahrnuje širokou paletu správních činností.

Mzda sdíleného úředníka by měla zohlednit komplexitu jeho pracovní náplně. Sdílený úředník sice vydává zpravidla jednodušší správní rozhodnutí v prvním stupni (nadřízeným správním orgánem však může být např. v rozhodování dle zákona č. 106/1999 Sb., o sovobdném přístupu k informacím, ve vztahu k obcím zřizovaným příspěvkovým organizacím a obchodním společnostem). Tyto úkony však vykonává pro větší počet subjektů, což na něj klade vyšší nároky na organizaci práce. Výsledkem činnosti sdíleného úředníka pak nejsou jen dílčí správní úkony, ale ve svém souhrnu sjednocování a zkvalitňování správních činností vykonávaných společenstvím pro své členské obce.

Zákon výslovně stanoví, že sdílený úředník musí být zaměstnancem společenství. Vedle HPP lze sdíleného úředníka zaměstnat libovolně také na zkrácený úvazek, DPP či DPČ. Nelze však výkon správních činností provádět např. na základě příkazní smlouvy či dílčích smluv o dílo se sdíleným úředníkem jako podnikatelem (na fakturu).

V praxi lze očekávat sdílení kvalifikovaných kapacit stávajících zaměstnanců členských obcí. Společenství obcí není ve vztahu k členským obcím nadřízeným správním orgánem, nelze tedy hovořit o systémové podjatosti. Sdílený úředník nikdy nebude rozhodovat ve prospěch či neprospěch vlastní obce. Potenciální rizika jsou čistě v rovině organizace práce. Zatímco úředník obce bude mít zpravidla určené úřední hodiny, při výkonu správních činností pro společenství obcí lze v praxi stanovit volnější pracovní dobu (zejména příjem podání, pro které je úřední doba důležitá, bude zpravidla probíhat na členské obci, nikoliv na společenství).

V případě, že je zaměstnanec společenství zároveň v postavení úředníka obce, zcela jistě se jedná o jinou výdělečnou činnost shodnou s předmětem činnosti, v souladu s § 304 zákoníku práce a § 16 odst. 4 zákona o úřednících územních samosprávných celků je tedy nutný písemný souhlas zaměstnavatele (tajemníka či starosty obce).

Co se týká odpovědnosti za nesprávné rozhodnutí či nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, odpovědnost za rozhodnutí zůstává obci, musí se vycházet z principu, že společenství obcí v konkrétní věci „propůjčuje“ svého zaměstnance obci. Na zaměstnance společenství obcí se za situace, kdy dojde ke způsobení škody při výkonu veřejné moci a kdy zaměstnanec společenství obcí působil jako oprávněná úřední osoba, pohlíží jako na zaměstnance obce, a to se všemi důsledky – např. i možnost obce požadovat po takovém zaměstnanci prostřednictvím společenství regresní úhradu.

Sdílený úředník společenství je v případě splnění zákonných kvalifikačních požadavků oprávněnou úřední osobou dle § 14 správního řádu. Sdílený úředník zajišťuje komplexní výkon správních činností, vede správní řízení včetně rozhodnutí ve věci, zajišťuje úkony obce jako nadřízeného správního orgánu dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím vůči obcí zřizovaným příspěvkovým organizacím atd.

Výkon správních činností nicméně nadále dle zákona zajišťuje obec, a to prostřednictvím sdíleného úředníka. Rozhodnutí tedy vydává sdílený úředník, zaměstnanec společenství obcí, jako úřední osoba, nicméně koná tak jménem obce, do jejíž působnosti rozhodnutí spadá a jejíž tajemník (starosta) sdíleného úředníka výkonem této činnosti pověřil. Z tohoto vztahu vyplývají další důsledky, např. v odvolacím či přezkumném řízení.

Podnět k zahájení řízení i doručování v průběhu řízení je doručován dotčené obci. V případě, že podnět obdrží společenství, postoupí jej této obci i v případě, že bude další úkony provádět sdílený úředník. Obdobně bude společenství postupovat v případě opravných prostředků.

Případné stížnosti na nevhodné chování sdíleného úředníka dle § 175 správního řádu řeší společenství obcí, u kterého je sdílený úředník zaměstnán. Týká-li se stížnost konkrétního správního úkonu provedeného jménem členské obce, projedná předseda nebo jím pověřená osoba jednání vždy s tajemníkem (starostou) této obce. Bude-li se však stížnost dle § 175 týkat konkrétního správního úkonu, postupuje se obdobně jako u řádných opravných a dozorových prostředků.

Příklad: Postup vydání správního rozhodnutí sdíleným úředníkem (zaměstnancem společenství)

1. Obec obdrží žádost na zahájení správního řízení. Řízení je zahájeno okamžikem doručení obci.
2. Tajemník obecního úřadu (resp. starosta) posoudí povahu žádosti a na základě svého uvážení se rozhodne obrátit na společenství obcí – kontaktní osobou může být manažer společenství nebo jiná osoba dle stanov či dohody obce se společenstvím.
3. Manažer SO posoudí:
4. požadovaný úkon je v působnosti obcí I. typu
5. požadovaný úkon je v souladu s dohodou obce a SO
6. odbornou kapacitu sdíleného úředníka (odpovídající ZOZ),
7. časovou kapacitu sdíleného úředníka (ve vztahu k zákonné lhůtě pro vydání rozhodnutí).
8. Manažer SO informuje tajemníka obce o možnostech provedení správního řízení (včetně podmínek úplaty).
9. Tajemník obce v případě souhlasu s podmínkami předává SO spis.
10. Od momentu doručení spisu vykonává sdílený úředník správní činnost v dané věci na základě pokynů tajemníka obce, v jejíž působnosti je správní řízení vedeno.
11. Sdílený úředník vydává v dané věci rozhodnutí jménem obce. Sdílený úředník podepisuje rozhodnutí a odešle jej adresátovi. Při odesílání rozhodnutí je nutné zohlednit způsob doručení:
12. Listinná forma – sdílený úředník odesílá sám, opis rozhodnutí vždy zasílá dané obci
13. Datovou schránkou – v případě, že je některý z adresátů držitelem DS. Obec může zřídit úředníkovi přístup do datové schránky, nebo jen převzít písemnost a odeslat vlastními silami. Písemnost nicméně musí odejít z datové schránky obce.
14. V případě podání opravných prostředků aj. úkonů účastníka řízení se postupuje obdobně.
15. Po skončení řízení je spis předán zpět obci k archivaci.

Vzhledem k tomu, že jsou správní úkony prováděny nadále v působnosti obce, dochází k doručování nadále výhradně prostřednictvím obce, a to v souladu s obecnými pravidly doručování dle správního řádu. Návrhy, podněty a úkony účastníků jsou tedy doručovány obci, a to po celou dobu řízení, tedy včetně případných opravných prostředků (o podmínkách doručení je adresát seznámen ve standardním poučení v rámci rozhodnutí). V případě, že podnět obdrží společenství, postoupí jej této obci. V případě opravných prostředků proti rozhodnutí může sdílený úředník postoupit podání rovnou příslušnému nadřízenému správnímu orgánu a tomto úkonu informovat obec.

Při odesílání písemností sdíleným úředníkem je nutné zohlednit způsob doručení. Listinnou zásilku může bez dalšího odeslat přímo úředník společenství. V případě doručování datovou schránkou je na dohodě obce a společenství, zda zřídí sdílenému úředníkovi přístup do datové schránky obce, anebo bude odesílání datových zpráv zajišťoval vlastními silami (zaměstnanec společenství v takovém případě pouze předá obci písemnost k odeslání).