Role sdíleného úředníka a jeho postavení v rámci společenství
Společenství obcí je oprávněno zajišťovat výkon správních činností v rozsahu samostatné působnosti obcí a přenesené působnosti obcí I. typu, kromě několika výjimkamek (např. problematika voleb). Výkon správních činností může obec zajišťovat prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, jehož je obec členem. Podmínky upraví stanovy a dohoda mezi společenstvím a obcí. Postavení sdíleného úředníka má jasný právní rámec. Sdílený úředník jako zaměstnanec společenství má zákonem stanovené postavení (fikci) úředníka podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků – tzn. zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu.
Dohoda obce a společenství vymezí rozsah činnosti sdíleného úředníka pro danou obec. Rozsah se mezi členskými obcemi může lišit. Společenství by však mělo zaručit členským obcím rovné podmínky k uzavření těchto dohod.
Zákon nespecifikuje formu ani obsah těchto dohod, jejich schválení je nicméně v souladu s § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích výlučnou pravomocí zastupitelstva obce. Dohoda může být vícestranná, shodnou-li se všechny členské obce nebo jejich část na stejných podmínkách. Může se však jednat jen o dvoustranné dohody.
Nejsou-li tyto podmínky stanoveny jednotně ve stanovách společenství, upraví dohoda podmínky ukládání úkolů sdílenému úředníkovi. Zákon stanoví, že oprávnění stanovit a ukládat zaměstnanci společenství obcí pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jeho práci a dávat mu k tomu účelu závazné pokyny má v rozsahu výkonu správních činností v souladu se stanovami a dohodou obce tajemník obecního úřadu, resp. starosta v obci, kde není tajemník.
Tato úprava je logická vzhledem k tomu, že rozhodnutí sdíleného úředníka je rozhodnutím obce, za které nese v konečném důsledku odpovědnost tajemník (resp. starosta). Zákon tedy upravuje vztah tajemníka (starosty) a sdíleného úředníka především ve vztahu k odpovědnosti za výkon správních činností. Organizace činnosti sdíleného úředníka bude v praxi vyžadovat větší míru vnitřní organizace společenství. Prostředníkem mezi tajemníkem (starostou) členské obce a sdíleným úředníkem může být předseda, místopředseda společenství, manažer či jiná pověřená osoba, ať už z řad členů orgánů společenství, tak i jeho zaměstnanců. Nabízí se v praxi osvědčená pozice manažera společenství. Tato osoba může organizovat činnost sdíleného úředníka, vždy však v mantinelech pokynů tajemníka (starosty) obce a zákonných lhůt pro provedení daného správního úkonu.
Ve společenství obcí může působit více sdílených úředníků. Tato potřeba vyplývá především z různých kvalifikačních požadavků na výkon konkrétních agend (ZOZ). V takovém případě je o to potřebnější stanovit blíže podmínky jejich činnosti a organizaci práce.
Práva a povinnosti zaměstnavatele svěřuje zákon společenství obcí. Neurčí-li stanovy nebo rozhodnutí orgánu společenství jinak, plní úkoly zaměstnavatele vůči sdílenému úředníkovi předseda společenství.
Povinnosti sdíleného úředníka a kvalifikace
Zaměstnanec společenství obcí v případě, kdy bude vykonávat správní činnosti pro zapojené obce, se považuje za úředníka obce a platí pro něj obdobná pravidla a požadavky (např. co se týká odbornosti a vzdělávání) jako na úředníky obcí. Tzn., že i na zaměstnance společenství obcí vykonávajícího správní činnosti jsou kladeny stejné předpoklady pro vznik pracovního poměru jako na úředníka dle § 4 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků. Sdílený úředník je stejně tak povinen si prohlubovat kvalifikaci účastí na vstupním, a průběžném vzdělávání a při přípravě a ověření zvláštní odborné způsobilosti ve smyslu § 18 zákona o úřednících územních samosprávných celků, přičemž mu je společenství obcí povinno zajistit prohlubování kvalifikace ve smyslu § 17 zákona o úřednících územních samosprávných celků.
Současná úprava zkoušek odborné způsobilosti (ZOZ), resp. její zvláštní části, klade velké nároky na specializaci úředníků i na úrovni obcí I. typu. Z těchto podmínek vyplývá i očekávání, že bude v praxi výkon správních činností zajišťován vícero sdílenými úředníky. Ministerstvo vnitra však v tuto chvíli pracuje na tvorbě jednotné ZOZ pro působnost obcí I. typu.
Odměňování
Sdílenému úředníkovi, jež je zaměstnancem společenství obcí, náleží za práci mzda. Sdílený úředník společenství má sice dle ustanovení § 53e zákona o obcích postavení úředníka územního samosprávného celku zařazeného do obecního úřadu, tato úprava se však netýká odměňování. Směrodatné je v tomto ohledu ustanovení § 109 odst. 3 zákoníku práce obsahující taxativní výčet zaměstnavatelů, jejichž zaměstnancům náleží za práci plat. Svazky obcí, resp. společenství obcí, tento výčet nezahrnuje.
V otázkách pracovní doby a odměny za práci se uplatní v plné míře smluvní volnost zaměstnance a zaměstnavatele v mantinelech zákoníku práce. Referenčním rámcem samozřejmě může být pro společenství při stanovení výše platů úředníků dle nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací, platí však, že lze výši mzdy stanovit libovolně. Neurčitým zákonným limitem je pak vždy také kritérium hospodaření společenství s péčí řádného hospodáře. Pracovní náplň sdíleného úředníka zahrnuje širokou paletu správních činností.
Mzda sdíleného úředníka by měla zohlednit komplexitu jeho pracovní náplně. Sdílený úředník sice vydává zpravidla jednodušší správní rozhodnutí v prvním stupni (nadřízeným správním orgánem však může být např. v rozhodování dle zákona č. 106/1999 Sb., o sovobdném přístupu k informacím, ve vztahu k obcím zřizovaným příspěvkovým organizacím a obchodním společnostem). Tyto úkony však vykonává pro větší počet subjektů, což na něj klade vyšší nároky na organizaci práce. Výsledkem činnosti sdíleného úředníka pak nejsou jen dílčí správní úkony, ale ve svém souhrnu sjednocování a zkvalitňování správních činností vykonávaných společenstvím pro své členské obce.
Zákon výslovně stanoví, že sdílený úředník musí být zaměstnancem společenství. Vedle HPP lze sdíleného úředníka zaměstnat libovolně také na zkrácený úvazek, DPP či DPČ. Nelze však výkon správních činností provádět např. na základě příkazní smlouvy či dílčích smluv o dílo se sdíleným úředníkem jako podnikatelem (na fakturu).
Souběh pracovněprávního vztahu k obci a ke společenství
V praxi lze očekávat sdílení kvalifikovaných kapacit stávajících zaměstnanců členských obcí. Společenství obcí není ve vztahu k členským obcím nadřízeným správním orgánem, nelze tedy hovořit o systémové podjatosti. Sdílený úředník nikdy nebude rozhodovat ve prospěch či neprospěch vlastní obce. Potenciální rizika jsou čistě v rovině organizace práce. Zatímco úředník obce bude mít zpravidla určené úřední hodiny, při výkonu správních činností pro společenství obcí lze v praxi stanovit volnější pracovní dobu (zejména příjem podání, pro které je úřední doba důležitá, bude zpravidla probíhat na členské obci, nikoliv na společenství).
V případě, že je zaměstnanec společenství zároveň v postavení úředníka obce, zcela jistě se jedná o jinou výdělečnou činnost shodnou s předmětem činnosti, v souladu s § 304 zákoníku práce a § 16 odst. 4 zákona o úřednících územních samosprávných celků je tedy nutný písemný souhlas zaměstnavatele (tajemníka či starosty obce).
Odpovědnost z výkonu funkce
Co se týká odpovědnosti za nesprávné rozhodnutí či nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, odpovědnost za rozhodnutí zůstává obci, musí se vycházet z principu, že společenství obcí v konkrétní věci „propůjčuje“ svého zaměstnance obci. Na zaměstnance společenství obcí se za situace, kdy dojde ke způsobení škody při výkonu veřejné moci a kdy zaměstnanec společenství obcí působil jako oprávněná úřední osoba, pohlíží jako na zaměstnance obce, a to se všemi důsledky – např. i možnost obce požadovat po takovém zaměstnanci regresní úhradu.
Rozhodování sdíleného úředníka
Sdílený úředník společenství je v případě splnění zákonných kvalifikačních požadavků oprávněnou úřední osobou dle § 14 správního řádu. Sdílený úředník zajišťuje komplexní výkon správních činností, vede správní řízení včetně rozhodnutí ve věci, zajišťuje úkony obce jako nadřízeného správního orgánu dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím vůči obcí zřizovaným příspěvkovým organizacím atd.
Výkon správních činností nicméně nadále dle zákona zajišťuje obec, a to prostřednictvím sdíleného úředníka. Rozhodnutí tedy vydává sdílený úředník, zaměstnanec společenství obcí, jako úřední osoba, nicméně koná tak jménem obce, do jejíž působnosti rozhodnutí spadá a jejíž tajemník (starosta) sdíleného úředníka výkonem této činnosti pověřil. Z tohoto vztahu vyplývají další důsledky, např. v odvolacím či přezkumném řízení.
Podnět k zahájení řízení i doručování v průběhu řízení je doručován dotčené obci. V případě, že podnět obdrží společenství, postoupí jej této obci i v případě, že bude další úkony provádět sdílený úředník. Obdobně bude společenství postupovat v případě opravných prostředků.
Případné stížnosti na nevhodné chování sdíleného úředníka dle § 175 správního řádu řeší společenství obcí, u kterého je sdílený úředník zaměstnán. Týká-li se stížnost konkrétního správního úkonu provedeného jménem členské obce, projedná předseda nebo jím pověřená osoba jednání vždy s tajemníkem (starostou) této obce. Bude-li se však stížnost dle § 175 týkat konkrétního správního úkonu, postupuje se obdobně jako u řádných opravných a dozorových prostředků.
Příklad: Postup vydání správního rozhodnutí sdíleným úředníkem (zaměstnancem společenství)
- Obec obdrží žádost na zahájení správního řízení. Řízení je zahájeno okamžikem doručení obci.
- Tajemník obecního úřadu (resp. starosta) posoudí povahu žádosti a na základě svého uvážení se rozhodne obrátit na společenství obcí - kontaktní osobou může být manažer společenství nebo jiná osoba dle stanov či dohody obce se společenstvím.
- Manažer SO posoudí:
- požadovaný úkon je v působnosti obcí I. typu
- požadovaný úkon je v souladu s dohodou obce a SO
- odbornou kapacitu sdíleného úředníka (odpovídající ZOZ),
- časovou kapacitu sdíleného úředníka (ve vztahu k zákonné lhůtě pro vydání rozhodnutí).
- Manažer SO informuje tajemníka obce o možnostech provedení správního řízení (včetně podmínek úplaty).
- Tajemník obce v případě souhlasu s podmínkami předává SO spis.
- Od momentu doručení spisu vykonává sdílený úředník správní činnost v dané věci na základě pokynů tajemníka obce, v jejíž působnosti je správní řízení vedeno.
- Sdílený úředník vydává v dané věci rozhodnutí jménem obce. Sdílený úředník podepisuje rozhodnutí a odešle jej adresátovi. Při odesílání rozhodnutí je nutné zohlednit způsob doručení:
- Listinná forma - sdílený úředník odesílá sám, opis rozhodnutí vždy zasílá dané obci
- Datovou schránkou - v případě, že je některý z adresátů držitelem DS. Obec může zřídit úředníkovi přístup do datové schránky, nebo jen převzít písemnost a odeslat vlastními silami. Písemnost nicméně musí odejít z datové schránky obce.
- V případě podání opravných prostředků aj. úkonů účastníka řízení se postupuje obdobně.
- Po skončení řízení je spis předán zpět obci k archivaci.
Doručování
Vzhledem k tomu, že jsou správní úkony prováděny nadále v působnosti obce, dochází k doručování nadále výhradně prostřednictvím obce, a to v souladu s obecnými pravidly doručování dle správního řádu. Návrhy, podněty a úkony účastníků jsou tedy doručovány obci, a to po celou dobu řízení, tedy včetně případných opravných prostředků (o podmínkách doručení je adresát seznámen ve standardním poučení v rámci rozhodnutí). V případě, že podnět obdrží společenství, postoupí jej této obci. V případě opravných prostředků proti rozhodnutí může sdílený úředník postoupit podání rovnou příslušnému nadřízenému správnímu orgánu a tomto úkonu informovat obec.
Při odesílání písemností sdíleným úředníkem je nutné zohlednit způsob doručení. Listinnou zásilku může bez dalšího odeslat přímo úředník společenství. V případě doručování datovou schránkou je na dohodě obce a společenství, zda zřídí sdílenému úředníkovi přístup do datové schránky obce, anebo bude odesílání datových zpráv zajišťoval vlastními silami (zaměstnanec společenství v takovém případě pouze předá obci písemnost k odeslání).